Bulletin Méridien : automne/hiver 2011-printemps/été 2012 - Canada et la Chine dans l'Arctique

Canada et la Chine dans l'Arctique : une situation en gestation

Rob Huebert

Il y a cinq ans à peine, quiconque aurait laissé entendre que la Chine était en bonne voie de devenir un interlocuteur de premier plan dans les affaires de l'Arctique aurait été accueilli au Canada par un mélange d'étonnement et d'incrédulité. Pourtant, il est devenu on ne peut plus clair, ces dernières années, que la Chine est non seulement intéressée par les questions de l'Arctique, mais qu'elle se dote en outre des moyens pour occuper une place de plus en plus visible dans la région. Le Canada a été pris par surprise. Au vu de la richesse économique croissante et de la puissance de la Chine nouvelle, le Canada doit tenir compte des intérêts chinois dans l'Arctique. Le gouvernement de la Chine consacre maintenant des ressources considérables à s'assurer d'une capacité durable à long terme dans l'Arctique. Alors, quels sont les intérêts de la Chine dans l'Arctique et quels sont leurs effets sur le Canada?

Ce n'est que depuis 2009 que les chercheurs et les journalistes occidentaux ont commencé à remarquer vraiment les ambitions de la Chine dans l'Arctique [1].  Bien auparavant, par contre, certains signes auraient dû alerter les Canadiens. En 1999, le Xue Long (Dragon des neiges), un navire chinois de recherche arctique, est arrivé à Tuktoyaktuk (T.-N.-O.) à l'embouchure du Mackenzie. C'était, dans l'Arctique, le premier voyage de ce navire, qui avait été largement utilisé dans les eaux dans l'Antarctique. Son arrivée a pris au dépourvu les responsables canadiens locaux. Même si la Chine avait informé le Canada de son intention d'effectuer des recherches dans les eaux adjacentes de cette région, l'information n'avait pas été transmise aux fonctionnaires canadiens dans le Nord [2].  Ce n'était là que le début des efforts de recherche de la Chine dans l'Arctique.

La Chine : la prochaine dynamo scientifique de l'Arctique?

Les Chinois ont au moins quatre grands intérêts dans l'Arctique : sciences, navigation maritime, ressources et géopolitique. Ils se concentrent actuellement sur l'élaboration de leur programme scientifique afin d'approfondir leur connaissance de l'Arctique, particulièrement des répercussions du changement climatique dans la région. Pour appuyer ces efforts, ils comptent avant tout sur le travail de l'Institut de recherche polaire de la Chine, établi à Shanghai, et de l'Institut chinois des affaires maritimes, un service de recherche qui fait partie de l'Administration océanique de l'État, à Beijing [3].  En outre, plusieurs universités acquièrent de plus en plus de compétence concernant l'Arctique. En 1993, la Chine a acheté le Xue Long qui, à 21 000 tonneaux, est l'un des plus grands navires de recherche non nucléaires actifs dans l'Arctique. Il a effectué trois voyages de recherche et un quatrième est prévu pour l'été de 2012. Un second brise-glace de recherche, un navire de 8 000 tonneaux conçu par des ingénieurs chinois et propulsé par des moteurs britanniques, est en construction dans les chantiers navals de Chine. La Chine a établi une station de recherche arctique, « Fleuve jaune », à Ny Âlesund, Svalbard, en 2004.

 
La station de recherche arctique de la Chine à Svalbard ne passe pas inaperçue avec ses lions de garde (shishi) à l'entrée. L'installation permet de mener des recherches en météorologie, mesures spatiales de la Terre, glaciologie, écosystèmes marins et environnement. Elle peut accueillir 25 personnes. [Photo: Chin Q.Z. Chang]

Xue Long, brise-glace de réapprovisionnement et de recherche de la Chine dans l'Arctique et l'Antarctique. [Photo: © International Polar Foundation /René Robert]

Des scientifiques au travail sur les glaces à la dérive dans l'océan Arctique, vus du pont du Xue Long. [Photo: Timo Palo]

Au printemps de 2010, j'ai pris part à une visite universitaire à l'Institut de Chine pour les affaires maritimes et à l'Institut de recherche polaire de Chine [4]. 

Nous avons vu le grand nombre de bâtiments de recherche actuellement en construction à Shanghai et qui, lorsqu'ils seront terminés, augmenteront grandement les capacités scientifiques de la Chine. Les participants canadiens ont pu constater que, de toute évidence, la Chine investit lourdement dans les sciences.

Nos hôtes chinois nous ont dit clairement que, même si leurs intérêts en matière de recherche sont multiples, ils s'intéressent avant tout à connaître les processus du changement climatique dans l'Arctique, afin d'en saisir les répercussions sur la Chine elle-même. Ainsi que le disait un chercheur chinois, ce qui se passe dans l'Arctique a des incidences directes sur les déserts de l'Ouest de la Chine et sur le niveau des mers le long de ses côtes orientales.

Les Chinois s'intéressent également beaucoup aux effets éventuels du changement climatique sur les voies de navigation maritime, car une bonne part de la croissance économique de la Chine repose sur les exportations à destination de l'Amérique du Nord, de l'Europe et de l'Asie par l'entremise du commerce maritime. Les Chinois sont à l'affût de la possibilité de nouvelles voies d'échanges qui naîtraient dans l'océan Arctique. Nos hôtes nous ont fait voir une carte plaçant l'Arctique sans glace au centre de la planète, avec les nouvelles routes éventuelles balisées entre la Chine et le nord de l'Europe et entre la Chine et l'est des États-Unis [5],illustrant de quelle façon l'Arctique, en devenant libre de glace, réduirait considérablement les distances et les temps d'acheminement. Évidemment, personne ne laisse encore entendre que cela se produira bientôt ou presque, sauf au cours de très courtes périodes de l'été, mais les Chinois surveillent étroitement la situation.

Les Chinois s'intéressent en outre vivement aux perspectives nouvelles en matière de ressources. Ils ont mentionné clairement qu'ils ne contestent pas les droits souverains des États côtiers de l'Arctique sur leurs ressources en deçà des zones économiques exclusives actuelles de 200 miles nautiques, non plus que sur les zones touchées par une éventuelle expansion du plateau continental; pourtant, ils ont également déclaré et prouvé que la Chine veut participer directement au développement économique de la région. Les Chinois ont commencé à acquérir des actions dans diverses entreprises de mise en valeur des ressources, surtout celles de niveau intermédiaire, et en offrant des primes sur leurs achats d'actions [6].  Il s'agit manifestement d'une stratégie à longue échéance, conçue pour leur conférer une prise de pied importante, tout en laissant le temps aux milieux des entreprises de s'habituer à la participation croissante de la Chine.

Frapper à la porte du Conseil de l'Arctique

Le quatrième aspect auquel la Chine s'intéresse est celui des développements géopolitiques de la région et, à l'échelon officiel, elle est très intéressée à participer aux forums sur la gouvernance qui se créent actuellement. Plus particulièrement, la Chine, à l'instar de l'Union européenne, essaie d'obtenir le statut d'observateur permanent au Conseil de l'Arctique. Le Conseil de l'Arctique s'est montré plutôt réticent à accorder ce statut à ces deux parties. Après quelque débat, il a reporté sa décision sur la demande de l'UE en 2011 en décidant de créer de nouveaux critères d'adhésion [7].

Les États de l'Arctique s'adaptent encore en partie aux désirs des États extérieurs à l'Arctique de participer plus directement à cet organisme. Dans une certaine mesure, la Chine a été surprise par la répugnance du Canada d'accorder le statut d'observateur permanent à l'Union européenne en raison de ses réserves concernant l'interdiction par l'Europe des produits dérivés du phoque [8].  En même temps, le litige entre la Norvège et la Chine concernant l'attribution du prix Nobel de la paix au dissident chinois Liu Xiaobo a également donné lieu à des hypothèses selon lesquelles les Norvégiens ne seraient pas très enthousiasmés par la candidature de la Chine [9]. Même s'il est difficile de connaître les positions officielles du Canada et de la Norvège sur la candidature de la Chine, il est évident que le Conseil de l'Arctique a remis à plus tard l'étude de cette question. L'un des plus grands défis que devra relever le Canada lorsqu'il assumera la présidence du Conseil de l'Arctique en 2013 sera de s'occuper de ces candidatures.

On reconnaît de plus en plus qu'il vaudrait mieux que la Chine fasse partie du Conseil de l'Arctique, au lieu d'en demeurer exclue. Par contre, la position du Canada concernant les nouveaux observateurs permanents sera teintée par la demande de l'UE. L'interdiction par l'Europe des produits dérivés du phoque a fait du tort aux intérêts des Inuit canadiens et le Conseil circumpolaire inuit (CCI) et les autres participants permanents sont donc réticents à ce que l'UE obtienne le statut d'observateur permanent. Compte tenu des relations étroites entre le Canada et le CCI, Ottawa s'est opposé à la candidature de l'UE, mais cela place le Canada dans une situation délicate. Comment le Canada peut-il appuyer les efforts de la Chine pour devenir observateur permanent, tout en s'opposant à la participation de l'Union européenne? Il n'y a pas de solution facile.

Lorsque le Canada assumera la présidence du Conseil de l'Arctique, il pourrait tout simplement essayer de reporter toute décision. Par contre, quels effets cela aura-t-il sur les relations Canada-Chine dans l'Arctique? La Chine pourrait voir dans ce report un affront et, en retour, cela affecterait d'autres aspects de la relation. Si le Canada appuie les candidatures de l'Europe et de la Chine, cela pourrait nuire aux relations du Canada avec les participants permanents. Si le Canada n'appuie que la candidature de la Chine et non celle de l'UE, il court le risque d'être perçu comme incohérent et antieuropéen. La seule bonne solution pour le Canada serait que la présidence suédoise étonne tout le monde et règle la question avant 2013.

Routes commerciales maritimes potentielles de la Chine à l'Amérique du Nord et l'Europe.  [Image: Administration chinoise de l'Arctique et de l'Antarctique recherche (dans Jakobson)]. 

La Chine et la géopolitique arctique : panda ou tigre?

Les érudits chinois ont également commencé à étudier les questions qui ont trait à la valeur stratégique de l'océan Arctique; l'Institut de la recherche polaire de Chine a récemment créé un service des études stratégiques pour se pencher sur ces questions [10].  Un débat se développe, car certains érudits soutiennent que la Chine devrait assumer un rôle plus affirmé, tandis que d'autres affirment que les intérêts de la Chine sont mieux servis en se concentrant sur la collaboration avec les divers États de l'Arctique, dont le Canada. Le gouvernement de Chine n'a pas pris parti, pas plus qu'il n'a manifesté sa préférence à cet égard; certains érudits canadiens ont laissé entendre que la Chine attend encore de voir de quelle façon le débat évoluera avant de formuler une prise de position [11]. 

La Chine investit lourdement afin de devenir un acteur important de la recherche dans l'Arctique et sa présence se fait déjà sentir. Ce n'est qu'une question de temps avant que les chercheurs et les érudits chinois prennent une position à la fine pointe des études et des débats sur l'Arctique et la stratégie de la Chine, qui consiste à investir dans les industries extractives qui ont des projets de mise en valeur dans l'Arctique, rapportera des dividendes à long terme.

La Chine a fait très attention de ne pas sembler trop affirmative dans ses efforts pour devenir un intervenant dans l'Arctique et a veillé très soigneusement à suivre les règles établies par les États de l'Arctique. Par contre, il est de plus en plus apparent que les Chinois continueront à faire pression pour être partie dans les questions de gouvernance touchant l'Arctique, quelles que soient les préoccupations qui pourraient surgir. En plus de cette demande de statut d'observateur au Conseil de l'Arctique, le Canada devra gérer un certain nombre de questions à plus long terme touchant cette présence accrue de la Chine. Certaines questions seront plus faciles à régler que d'autres.

Tout d'abord, l'intensification des efforts scientifiques de la Chine offrira aux scientifiques canadiens de nouvelles avenues importantes de collaboration. C'est un fait depuis longtemps reconnu que la collaboration entre scientifiques est l'un des meilleurs moyens de réduire les coûts exorbitants de la recherche dans l'Arctique. La Chine étant disposée à investir lourdement dans la recherche, cela offre aux Canadiens diverses possibilités d'établir de nouvelles relations avec des érudits chinois, puisque ceux-ci bénéficieront d'un appui appréciable de leur gouvernement. Cela exigera bien sûr des érudits canadiens qu'ils s'efforcent d'établir des partenariats avec leurs nouveaux collègues chinois et accueillent favorablement leur participation. Au vu du dossier du Canada en matière de collaboration scientifique, dossier encore renforcé au cours de la récente Année polaire internationale, il ne fait pas de doute qu'il en sera ainsi.

Relations Canada-Chine dans l'Arctique : un défi complexe

La présence croissante de la Chine dans les industries canadiennes fondées sur les ressources est un problème plus délicat. Ainsi, le Canada s'est engagé envers la prospérité qu'offre un système économique international libéral et ouvert. De plus, le gouvernement du Canada a affirmé clairement qu'il accueille favorablement les investissements chinois et qu'il étudiera une demande récente de la Chine concernant un accord de libre-échange [12]. 

Par ailleurs, l'augmentation de la propriété étrangère dans les entreprises canadiennes fondées sur les ressources suscite de plus en plus de réactions. Nous en avons eu récemment la preuve par la réponse du gouvernement du Canada aux efforts d'entreprises australiennes désireuses d'investir dans l'industrie canadienne de la potasse. Toutefois, dans cette période d'incertitude faisant suite à la crise économique de 2008 et compte tenu de la crise en cours en Europe concernant l'euro, les investissements chinois offrent au Canada des perspectives économiques auxquelles il sera difficile de résister. Par contre, compte tenu du fait que la Chine demeure un gouvernement autoritaire, des questions perdureront concernant l'indépendance des entreprises chinoises qui achètent des participations dans les entreprises canadiennes fondées sur les ressources. À longue échéance, cela offre-t-il au gouvernement de Chine un contrôle indirect indu sur les ressources canadiennes? Est-ce important? Il est possible que ces entreprises soient maintenant totalement indépendantes du gouvernement, mais pour le moment, ce n'est pas certain et, de la sorte, les préoccupations demeurent et demeureront. Il se peut que ces préoccupations s'estompent, à mesure que les Canadiens s'adaptent à une présence croissante de la Chine dans leurs industries extractives.

Un facteur qui complique la situation est l'intention du gouvernement du Canada de diversifier les marchés d'exportation, car le pays dépend actuellement lourdement des États-Unis. Le litige actuel concernant le pipeline Keystone a soulevé des interrogations concernant l'exportation de pétrole et de gaz aux États-Unis. De plus, les préoccupations croissantes de nos voisins du Sud concernant les répercussions environnementales des sables bitumineux ont également soulevé des doutes, au Canada, sur la fiabilité à long terme du marché étasunien. Le projet de construction du pipeline Northern Gateway repose en partie sur l'espoir d'une augmentation des exportations de pétrole vers les marchés asiatiques, notamment la Chine. Si l'on essaie le moindrement de brider les investissements de la Chine dans les entreprises canadiennes fondées sur les ressources, cela pourrait nuire à ces efforts. Les relations commerciales entre le Canada et la Chine sont maintenant de plus en plus complexes et cela aura des répercussions sur la mise en valeur des ressources dans l'ensemble du pays, notamment dans l'Arctique.

À longue échéance, le Canada, ainsi que les autres États de l'Arctique, pourrait avoir à régler le problème des flottes de pêche chinoises pénétrant dans l'océan Arctique. La possibilité de stocks de poissons commercialement viables dans un Arctique de plus en plus libre de glace suscite encore des débats considérables. Nombre de chercheurs estiment que cela est peu probable, tandis que d'autres n'excluent pas cette possibilité. Par contre, si cela devait arriver, la Chine et les autres États non arctiques auraient le droit de pêcher dans n'importe quelle région au-delà de la zone économique exclusive des États côtiers. Cela signifie que la colonne d'eau au-dessus du plateau continental étendu serait ouverte à la pêche internationale. Il est tout à fait possible que l'on puisse en arriver à une certaine forme d'accord régional sur les pêches, qui protégerait clairement les intérêts des États côtiers de l'Arctique et des flottes de bateaux de pêche étrangères, mais il se peut aussi qu'il y ait mésentente.

À beaucoup plus long terme, il faudra répondre à la question concernant la perception de la Chine concernant le statut juridique du passage du Nord-Ouest. Les porte-parole de la Chine n'ont fait aucune déclaration officielle à ce propos et, invités à préciser s'ils considéraient qu'il s'agissait d'eaux internationales ou d'un détroit international, ils ont refusé de se prononcer. En définitive, leur position rendra compte d'un mélange de préoccupations touchant leurs propres eaux côtières et de leurs ambitions en tant que puissance maritime et navale montante. Le Canada peut espérer que la Chine ne se rangera pas du côté des États-Unis, mais il ne devrait pas supposer qu'il obtiendra automatiquement son appui.

Le Canada pourrait finalement faire face à une présence navale chinoise dans l'Arctique car, avec le temps, il se peut que la Chine voie la région comme stratégiquement importante. Même si, de l'avis de la majorité des observateurs occidentaux, cette mesure est impensable, il faut rappeler que très peu d'observateurs avaient cru que la Chine pourrait devenir un intervenant de premier plan en Afrique et commencerait à déployer des navires de guerre au large de la Corne de l'Afrique avec le mandat de faire la chasse aux pirates, et pourtant, en 2012, la présence de la Chine est un fait accepté, tant en Afrique proprement dite que dans ses eaux. Compte tenu des efforts actuels de la Chine d'étendre sa participation économique dans la région de l'Arctique, il serait naïf de croire qu'il ne pourrait jamais y avoir de déploiement de navires de guerre chinois à l'avenir. L'arrivée de navires chinois de surface ou de submersibles près de ses eaux arctiques compliquerait le tableau stratégique qui se présente au Canada.

L'évolution des relations Canada-Chine dans l'Arctique gagnera en complexité au fil du temps. Peu de gens avaient même cru que cette relation était vraisemblable ou même possible il y a à peine quelques années. Par contre, la détermination de la Chine à saisir les changements qui se produisent actuellement dans l'Arctique et à profiter des possibilités qui pourraient en découler posera de plus en plus de difficulté aux décideurs canadiens. Les Chinois veulent aborder leurs nouvelles entreprises de l'Arctique de façon coopérative; par contre, ils ont mentionné tout aussi clairement qu'ils iront de l'avant quelle que soit la réaction des autres États de l'Arctique, dont le Canada. La Chine investit clairement pour se transformer en puissance majeure dans l'Arctique. Cela ouvrira des perspectives de gains mutuels, car le Canada peut tirer parti d'une collaboration avec la Chine dans une vaste gamme de questions, mais la Chine commence à voir l'Arctique dans un contexte géopolitique plus large et, à ce niveau, les intérêts canadiens et chinois pourraient ne pas toujours concorder.

Le Canada doit reconnaître la présence d'un nouvel acteur dans l'Arctique, un acteur qui, bientôt, sera beaucoup plus puissant. Il serait avisé que le Canada commence à réfléchir beaucoup plus sérieusement à cette relation de plus en plus complexe et intéressante.

Rob Huebert est professeur agrégé de sciences politiques et directeur adjoint du Centre d'études stratégiques et militaires de l'Université de Calgary. Il est membre du conseil d'administration de la Commission canadienne des affaires polaires.

Notes en bas de page

[1] Le premier grand article sur la Chine dans l'Arctique est écrit par Linda Jakobson, « China Prepares for an Ice-Free Arctic » [PDF, 1.93 Mo], SIPRI insights on Peace and Security, no 2010/2 (mars 2010).  Au Canada, de plus en plus d'auteurs se sont penchés sur cette question. Voir Frédéric Lasserre, « China and the Arctic: Threat or Cooperation Potential for Canada? » [PDF, 1000 Ko], China Papers, no 1, Conseil international du Canada (juin 2010); Joseph Spears, « China and the Arctic: Awakening the Snow Dragon », China Brief, vol. 9, no 6, the Jamestown Foundation (18 mars 2009); David Wright, « The Panda Bear Readies to meet the Polar Bear: China and Canada's Arctic Sovereignty Challenge » [PDF, 1.24 MB], (Calgary: Canadian Defence and Foreign Affairs Institute, mars 2011). 

[2] Aldo Chircop, « The Emergence of China as a Polar-Capable State » [PDF, 309 KB], Canadian Naval Review, vol. 7, no 1 (printemps 2011); 9.

[3] Jakobson, p. 4.

[4] La délégation canadienne se composait avant tout de juristes de l'Université Dalhousie et de l'Université de Victoria, ainsi que d'un historien de l'Université St. Jerome's, de même que d'un politicologue de l'Université de Calgary. La visite a eu lieu en février 2010.

[5] Cette carte figure dans Jakobson, p. 4.

[6] Par exemple, voir : Margo McDiarmid, « China keen market for oil sands, Oliver says », CBCNews (9 novembre 2011); Cecilia Jasmasmie, « China secures major second stake in Canadian oil sands with a Cd$2.1 billion deal », Mining.com (28 novembre 2011).

[7] Andrew Willis, « EU gets cold shoulder in the Arctic », euobserver.com (13 mai 2010).

[8] Nouvelles du réseau anglais de la SRC (CBC news), « Canada against EU entry to Arctic Council because of seal trade ban », (29 avril 2009).

[9] Jonathon Watts, « Norway could shut China out of Arctic Council after diplomatic snubs », the Guardian (25 janvier 2012).

[10] Wright, p. 2-5.

[11] Ibid.

[12] Jason Fekete et Mark Kennedy, « Multibillion dollar deals 'new level' for Canada-China relationship », National Post (9 février 2012).

 

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